编者按：数据显示，截至2025年底，我国全行业对外直接投资达1743.8亿美元，在境外设立企业超过5万家。如此庞大的海外投资规模，对对外投资管理服务体系、风险防控机制和海外权益保护能力提出了更高要求。同时，技术封锁升级、全球产业链供应链调整等外部因素也使对外投资日益与国家安全紧密关联。
在这一背景下，近日，国务院公布《国务院关于对外投资的规定》（下文简称《规定》）。作为我国首部针对对外投资领域的行政法规，《规定》将长期以来主要依据部门规章、规范性文件实施的管理服务措施，上升为更高位阶的法律制度。
在IPP研究员刘佳看来，《规定》的出台，不仅是对过去十余年相关部门监管实践经验的制度化凝练，更是对当前复杂国际经贸环境下中国企业“走出去”所面临的新型安全风险和挑战的主动回应。在全球投资治理日益“安全化”的背景下，《规定》既非简单强化行政管制，亦非放缓企业“走出去”步伐，而是在新的国际环境中重新统筹开放、发展与安全，为中国企业高质量出海和中国参与全球投资秩序重构提供制度支撑。
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近日，国务院通过并公布了将于2026年7月1日起施行的《国务院关于规范和促进对外投资高质量发展的规定》（以下简称《规定》）。作为以行政法规形式对对外投资促进、服务保障、风险防控、监督管理及海外利益保护等内容作出统一规定的规范性文件，《规定》标志着我国对外投资治理进一步走向法治化、体系化和制度化。
从更宏观的视角看，《规定》的出台不仅是对我国企业“走出去”实践经验的系统总结，更反映出我国对外投资治理逻辑正在发生深刻变化。随着我国逐步由资本输入大国成长为资本输出大国，对外投资已不再仅仅是企业经营行为，而是日益与国家安全、产业安全、供应链安全及海外利益保护等问题紧密交织。《规定》正是在这一背景下形成的重要制度安排。
一、为什么此时出台《规定》？
从历史发展脉络看，中国对外直接投资大致经历了四个发展阶段。
中国对外直接投资（ODI）自2000年后快速攀升，2016年达到阶段性峰值，此后总体维持高位波动。
1982年至1991年为探索起步阶段。这一时期，我国对外投资规模总体较小，投资主体以国有企业和政府背景机构为主，投资活动具有明显的政策导向特征。由于国内市场经济体制尚未完全建立，企业自主经营权有限，对外投资缺乏市场化动力。在法律制度层面，我国开始通过签署双边投资协定及加入《多边投资担保机构公约》等方式，为境外投资提供初步的国际法保障，逐步构建起海外投资保护体系。
1992年至2001年为波动发展阶段。随着社会主义市场经济体制逐步建立，企业经营自主权不断扩大，一批具有竞争优势的企业开始主动开展海外投资。但总体来看，对外投资规模依然有限，投资行为带有一定的试探性和短期逐利特征。在制度建设方面，我国加快了双边投资协定谈判进程，到加入世界贸易组织前，已与众多国家和地区建立了投资保护机制，为企业“走出去”奠定了初步的制度基础。
2002年至2016年为快速增长阶段。加入世贸组织后，中国企业国际化经营需求迅速提升，对外投资进入高速扩张期。对外直接投资流量从2002年的25.2亿美元增长至2016年的1961.5亿美元，达到历史高位。特别是在“一带一路”倡议的推动下，中国企业投资领域从传统的能源资源开发逐步拓展至基础设施建设、高端制造业、房地产、文化娱乐和体育产业等多个领域，呈现出多元化发展趋势。
2001年11月10日，世界贸易组织第四届部长级会议在卡塔尔首都多哈以全体协商一致的方式，审议并通过了中国加入世贸组织的决定。 图源：新华社
与此同时，我国对外投资管理制度也发生了深刻变革。2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》正式出台，明确提出企业投资自主决策、自担风险的原则，推动政府投资管理职能转变。同年，国家发展改革委发布《境外投资项目核准暂行管理办法》，商务部发布《境外投资开办企业核准事项的规定》，初步建立了境外投资行政审批制度。当时的管理模式以事前审批为核心，企业投资自主性体现不够充分。
随着企业国际化经营需求的不断增长，传统审批模式逐渐难以适应实践发展需要。2014年以来，国家发展改革委和商务部相继出台一系列规范性文件，分别制定了《企业境外投资管理办法》和《境外投资管理办法》，明确了核准与备案并行的管理模式，强化了必要监管与企业负责相结合的治理架构，对外投资管理进入新阶段。
2017年至今为稳健发展阶段。面对全球经济增长放缓、地缘政治冲突加剧、国际投资保护主义抬头以及产业链供应链重构等复杂挑战，中国企业依然保持了较强的国际竞争力，在新能源汽车、锂电池、光伏、新能源装备、高端制造等领域形成了新的对外投资优势。
与此同时，中国持续推进高水平对外开放，积极推动自由贸易协定升级、对接高标准国际经贸规则以及共建“一带一路”高质量发展，不断完善海外投资的促进与保护体系。
图为在巴西巴伊亚州卡马萨里市的比亚迪工厂拍摄的一辆新能源汽车。 图源：新华社
在新的国际环境下，我国对外投资管理的重要性不断增强，已成为涉及国家安全、产业安全、供应链安全、海外利益保护、风险防控及国际合作等多重目标的综合性议题。特别是在世界百年未有之大变局加速演进的背景下，国际投资规则竞争日趋激烈，部分国家加强了外资国家安全审查，全球产业链供应链调整不断深化，这都对我国对外投资制度提出了新的更高要求。因此，迫切需要通过更高层级、更系统化的立法安排，统筹发展与安全、开放与监管、促进与规范之间的关系。
对此，党中央关于“十五五”规划的建议明确：
“有效实施对外投资管理，健全海外综合服务体系，促进贸易投资一体化，引导产业链供应链合理有序跨境布局。进一步引导和规范企业境外投资方向，支持有条件的企业开展互利共赢的境外投资合作，鼓励互联网平台、人工智能等新兴产业企业拓展海外应用场景。支持咨询评估、法律服务、会计审计、信用评级、调解仲裁等专业服务机构拓展海外服务网络，健全涉外知识产权保护体系。加强我国公民、法人海外合法利益保护，建立诉求响应和保护救济制度，健全海外利益保护体系。发挥境外经贸合作区作用，促进与境内园区协同发展。加强境外投资安全审查。健全境外投资风险监测、防控、处置机制和法律法规，推动企业提升风险防控和合规经营能力。”
而在“十四五”时期，强调的是“引进来和走出去并重，以高水平双向投资高效利用全球资源要素和市场空间”，“坚持企业主体，创新境外投资方式，优化境外投资结构和布局，提升风险防范能力和收益水平。完善境外生产服务网络和流通体系，加快金融、咨询、会计、法律等生产性服务业国际化发展，推动中国产品、服务、技术、品牌、标准走出去。支持企业融入全球产业链供应链，提高跨国经营能力和水平。引导企业加强合规管理，防范化解境外政治、经济、安全等各类风险。推进多双边投资合作机制建设，健全促进和保障境外投资政策和服务体系，推动境外投资立法。”
由此可知，从“十四五”到“十五五”，我国对外投资的制度导向发生了明显变化，核心逻辑由规模与机会驱动转向安全与质量并重。从这个意义上说，《规定》的出台，不仅是对过去十余年发改委、商务部、外汇局等主管部门监管实践经验的制度化凝练，更是对当前复杂国际经贸环境下中国企业“走出去”所面临的新型安全风险和挑战的主动回应。
2025年9月8日拍摄的第二十五届中国国际投资贸易洽谈会主场馆厦门国际会议展览中心外景。 图源：新华社
